Redakcja

Autorzy:

Dominika Perkowska (str. 7–37)

Małgorzata Niezgoda-Kamińska (str. 38–41)

Klaudyna Saja-Żwirkowska (str. 49–64)

Redaktor prowadzący:

Klaudyna Saja-Żwirkowska

Wydawca:

Katarzyna Czech

Korekta:

Zespół

Projekt okładki: Piotr Fedorczyk

ISBN: 978-83-269-3911-2

Copyright by Wiedza i Praktyka sp. z o.o., Warszawa 2015

Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o.

ul. Łotewska 9a, 03-918 Warszawa

tel. 22 518 29 29, faks 22 617 60 10

e-mail: zamowieniapubliczne@wip.pl

Skład i łamanie: Dariusz Ziach

Druk: Miller

Redakcja zastrzega sobie prawo dokonywania zmian i skrótów w nadesłanych artykułach i ich tytułach. Artykułów ani jakichkolwiek innych materiałów niezamówionych Redakcja nie zwraca.

Wszelkie prawa do niniejszej publikacji, w tym do jej tytułu oraz do treści zawartych w zamieszczonych w niej artykułach, podlegają ochronie prawnej przewidzianej w szczególności prawem autorskim. Ich przedruk oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji są zabronione. Zakaz ten nie dotyczy cytowania ww. materiałów w granicach dozwolonego użytku, z powołaniem się na źródło.

Wszelkie materiały zawarte w niniejszej publikacji mają charakter wyłącznie popularyzacyjno-informacyjny i nie mogą być traktowane w sposób prawnie wiążący pomiędzy Czytelnikiem a Wydawcą lub Redakcją.

Redakcja dokłada wszelkich starań, aby informacje i dane zamieszczone w tych materiałach były poprawne merytorycznie i aktualne, jednakże informacje te nie mają charakteru porady czy opinii prawnej, jako że Wydawca ani Redakcja nie świadczą żadnych usług prawnych.

Nie mogą być one również traktowane jako oficjalne stanowisko organów i urzędów państwowych. Zastosowanie tych informacji w konkretnym przypadku może wymagać dodatkowych, pogłębionych konsultacji lub opinii prawnej.

Wobec powyższego Wydawca, Redakcja, redaktorzy ani autorzy ww. materiałów nie ponoszą odpowiedzialności prawnej w szczególności za skutki zastosowania się lub wykorzystania w jakikolwiek sposób informacji zawartych w tych materiałach.

Wstęp

Uchwalona 29 sierpnia 2014 r. ustawa Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1232) była długo oczekiwaną zmianą, m.in. w zakresie kryteriów oceny ofert. W nowelizacji, która weszła w życie 19 października 2014 r., ustawodawca postanowił, że kryteriami oceny ofert są cena albo cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia.

W wyniku zmiany przepisów zamawiający mają ograniczoną możliwość stosowania ceny jako jedynego kryterium oceny ofert. Artykuł 91 ust. 2 ustawy Pzp określa dwa sposoby oceny ofert zmierzające do dokonania wyboru oferty najkorzystniejszej. Od zamawiającego i przedmiotu zamówienia zależy, z którego sposobu skorzysta. Pierwszy sposób – oparty wyłącznie na kryterium ceny – ma zastosowanie w każdym trybie udzielania zamówienia publicznego (np. w przetargu nieograniczonym), jeśli spełnione są przesłanki określone w art. 91 ust. 2a ustawy Pzp. Według drugiego sposobu dochodzi do wyboru oferty ze względu na najkorzystniejszy bilans ceny oraz innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia.

Jednak praktyka i orzeczenia KIO pokazały, że zamawiający mają trudności w prawidłowym wyznaczaniu kryteriów. Dlatego nasi eksperci w publikacji „Kryteria oceny ofert po nowelizacji” wskazują, jak właściwie kształtować kryteria, aby nie naruszyć przepisów ustawy Pzp. Liczne przykłady, odpowiedzi na pytania oraz omówienia orzeczeń mają na celu rozwiać wszystkie wątpliwości związane z tym zagadnieniem.

Z poważaniem

Klaudyna Saja-Żwirkowska

redaktor prowadząca

Kryteria oceny ofert po nowelizacji

W wyniku nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej: ustawa Pzp), która weszła w życie 19 października 2014 r., zaszły bardzo istotne zmiany w zakresie określania kryteriów oceny ofert. Aktualnie zgodnie z art. 91 ust. 2a ustawy Pzp kryterium ceny może być zastosowane jako jedyne, jeżeli przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe, z zastrzeżeniem art. 76 ust. 2 ustawy Pzp, który stanowi, że zamawiający dopuszcza do udziału w licytacji elektronicznej i zaprasza do składania ofert wszystkich wykonawców spełniających warunki udziału w postępowaniu, określając w zaproszeniu termin związania ofertą wykonawcy, który zaoferuje najniższą cenę.

Natomiast zamawiający, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 (jednostki sektora finansów publicznych oraz inne państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), mogą zastosować tylko kryterium ceny, jeżeli dodatkowo wykażą w załączniku do protokołu postępowania, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty ponoszone w całym okresie korzystania z przedmiotu zamówienia.

Dobór kryteriów oceny ofert

Prawidłowe dobranie kryteriów do rodzaju przedmiotu zamówienia może w istotnym stopniu wpłynąć na uzyskanie przez zamawiającego w pełni zadowalającego rezultatu w postaci należycie wykonanego zamówienia. Ustalenie kryteriów oceny ofert nie może więc być dziełem przypadku. Zgodnie bowiem z nadal aktualnym art. 91 ustawy Pzp, dokonując wyboru najkorzystniejszej oferty, zamawiający ma obowiązek opierać się wyłącznie na kryteriach oceny ofert, które wskazał w siwz.

Kryteria przed zmianami

Należy zauważyć, iż zgodnie z przepisami ustawy obowiązującymi do 19 października 2014 r. ustawodawca, w zakresie doboru kryteriów oceny ofert dopuszczał rozwiązania, które nie zapewniały wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie i najefektywniejszej, a jedynie najtańszej. Dotychczas zamawiający w przypadku każdego rodzaju zamówień miał możliwość wyboru na podstawie kryterium:

1. ceny lub

2. ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Pzp zamawiający miał obowiązek przyjąć drugi wariant oceny ofert jedynie wówczas, gdy dopuszczał możliwość złożenia przez wykonawców ofert wariantowych. Najkorzystniejszą ofertą w takiej sytuacji mogła być tylko ta, która przedstawiała najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia.

Patologia cenowa

Dotychczasowe zapisy określające dopuszczalne kryteria jako cenę albo cenę i inne kryteria były krytykowane, ponieważ w związku z obawami przed ewentualnymi zastrzeżeniami pokontrolnymi zamawiający zdecydowanie preferowali stosowanie wyłącznie kryterium cenowego. Z danych wynikających z rocznych sprawozdań prezesa UZP wynika, iż w 2012 roku w postępowaniach o wartości powyżej progów unijnych było tak w 76% przypadków, a w 2013 roku nawet w 85% postępowań. Natomiast w zamówieniach o wartości poniżej progów unijnych udzielanych w ostatnich latach zamawiający ustanawiali cenę jako jedyne kryterium tylko w przypadku około 91–92% postępowań. W efekcie prowadziło to nierzadko do zakupu usług lub dostaw o bardzo niskiej jakości, ale za to tanich. To z kolei nie pozwalało na uzyskanie najlepszych efektów z określonych nakładów, co powinno stanowić podstawowy cel zamawiającego przestrzegającego zasad dyscypliny finansów publicznych.

Kryteria po nowelizacji

W obecnym stanie prawnym sytuacja zamawiającego w zakresie zasad ustanawiania kryteriów oceny ofert uległa znaczącej zmianie. Od 19 października 2014 r. kryteriami oceny ofert zawsze muszą być zarówno cena, jak i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia.

Z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy wynika, iż miała ona na celu doprowadzenie do preferowania przez zamawiających takich wykonawców, którzy będą proponować rozwiązania innowacyjne. Może mieć to fundamentalne znaczenie w zwiększeniu wzrostu gospodarczego oraz budowaniu gospodarki opartej na wiedzy. Z tego względu kryterium innowacyjności zostało wprowadzone do katalogu przykładowych kryteriów wymienianych w ustawie Pzp.

Zgodnie ze znowelizowanym art. 91 ust. 2a ustawy Pzp w obecnym stanie prawnym kryterium ceny może zostać zastosowane jako jedyne i wyłączne kryterium oceny ofert jedynie wyjątkowo i tylko w przypadku, gdy przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe. Zatem od dnia wprowadzenia nowych przepisów najkorzystniejszą ofertą jest ta, która przedstawiać będzie najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia. Należy jednak pamiętać, iż nadal obowiązkowym kryterium oceny ofert zawsze musi być cena. Zamawiający ma możliwość przypisana jej dowolnej wagi, ponieważ ustawodawca w żadnym przepisie nie wskazał, jaką wartość procentową w stosunku do innych wybranych kryteriów ma stanowić. Powinno zależeć to od priorytetów, jakie zamawiający przyjmie w danym postępowaniu.

Określenie kryteriów oceny ofert

Kryteria oceny ofert i ich waga procentowa powinny być tak określone, aby konkretne zamówienie mogło zostać wykonane w sposób najbardziej zbliżony do wymagań i wyobrażeń zamawiającego. Należy jednak pamiętać również o tym, że zamawiający dysponujący środkami publicznymi powinni kierować się zasadami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych, a co za tym idzie powinni dążyć do osiągnięcia jak najlepszych nakładów z poniesionych środków oraz wydatkować środki w sposób gospodarny, celowy i efektywny. Zarówno rodzaj, jak i zestawienie kryteriów oceny ofert powinny być zatem tak dobrane, aby było to zgodne z szeroko pojętym interesem publicznym.

Powyższe zasady zawsze muszą być brane pod uwagę przy wyborze pozacenowych kryteriów oceny ofert. Zamawiający musi bowiem mieć w tym przypadku świadomość, że uzyskując inną istotną dla siebie cechę zamówienia (np. dłuższy okres gwarancji czy krótszy termin realizacji), będzie musiał ponieść wyższe koszty realizacji zamówienia.

Ważne

Kryteria oceny ofert powinny odnosić się jedynie do tych elementów dotyczących przedmiotu zamówienia, które mogą różnicować oferty, a nie mogą dotyczyć tych elementów, które są niezmienne i muszą pozostać jednakowe we wszystkich ofertach. Jeżeli więc zamawiającemu zależy np. na wykonaniu zamówienia w konkretnie określonym terminie, to nie powinien formułować terminu realizacji zamówienia jako jednego z kryteriów wyboru ofert. Podobnie jeżeli przedmiot zamówienia musi posiadać konkretnie określone parametry techniczne.

Cecha przedmiotu zamówienia, która będzie oceniana w danym kryterium, musi umożliwiać porównanie i wartościowanie ofert. Kryteria, jakimi zamawiający będzie się kierował przy ocenie ofert, muszą być sformułowane w sposób obiektywny, jednoznaczny i jednakowy dla wszystkich wykonawców. Opis kryteriów musi być na tyle precyzyjny, aby nie dopuszczał do żadnej uznaniowości, subiektywizmu ani swobody zamawiającego przy dokonywaniu oceny i wartościowania ofert oraz nie naruszał zasady równego traktowania wykonawców. Musi być również tak opisany, aby możliwe było wyrażenie dokonanej przez zamawiającego oceny ofert w punktach.

Ustawodawca dopuszcza oczywiście stosowanie obok kryteriów w pełni wymiernych, do których mają zastosowanie proste formuły matematyczne, również kryteriów niewymiernych takich jak estetyka czy funkcjonalność. Jednak również w takim przypadku zamawiający nie może oceniać ofert w sposób dowolny.

Orzeczenie

Zgodnie z treścią orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej z 30 stycznia 2014 r. (sygn. akt KIO 36/14): „na potrzeby takich kryteriów (niewymiernych) zamawiający dokonuje kwantyfikacji polegającej na stopniowaniu zakresu spełnienia przez ofertę preferencji zamawiającego wyrażonej w postaci danego kryterium. W tej sytuacji każdy ze stopni w ramach kryterium lub podkryterium należy opisać za pomocą wyrazów wartościujących i nadać im określoną wartość punktową. Podkryteria – zawężając merytoryczny zakres oceny w ramach poszczególnych kryteriów – ułatwiają i dają szansę na jej ocenę i dają szanse na jej większe zobiektywizowanie. W przypadku kryteriów niewymiernych, jeżeli ocenę punktową wykonują poszczególni członkowie komisji przetargowej, za każde podkryterium, a następnie kryterium oceny ofert przyznawane są punkty poprzez wyliczenie średniej arytmetycznej z punktów wszystkich członków komisji przetargowej w ramach danego podkryterium, a następnie kryterium oceny ofert”.

Warto podkreślić, iż ustalenie pozacenowych kryteriów oceny ofert jest prostsze w przypadku usług i dostaw, natomiast może rodzić problem w stosunku do robót budowlanych. W przypadku tej kategorii zamówień wymagania co do przedmiotu zamówienia są bowiem zazwyczaj dokładnie i precyzyjnie określone w dokumentacji projektowej, która określa zarówno standardy jakościowe, jak i wszelkie parametry techniczne, co znacznie ogranicza swobodę zamawiającego. Dlatego w przypadku robót budowlanych najczęściej stosowane były i zapewne nadal będą takie kryteria jak termin wykonania czy okres gwarancji.

Porównanie ofert

Najistotniejsze jest, aby dobór kryteriów zapewnił porównywalność ofert oraz odpowiadał rzeczywistym potrzebom zamawiającego. Należy przy tym uwzględnić fakt, iż zgodnie z utrzymanym w mocy art. 91 ust. 3 ustawy Pzp kryteria oceny ofert nadal nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej. Czynniki te stanowią bowiem element oceny wykonawców pod kątem spełnienia postawionych przez zamawiającego warunków udziału w postępowaniu. Kryteria oceny ofert mają natomiast stanowić miernik, za pomocą którego będzie możliwe realne i w pełni obiektywne porównanie i przypisanie odpowiedniej wartości punktowej złożonym ofertom, a w konsekwencji dokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej.

Więcej znajdziesz w wersji pełnej publikacji

Tematy publikacji w pełnej wersji

Wstęp

Kryteria oceny ofert po nowelizacji

Przykładowe kryteria oceny ofert

Kryteria oceny ofert w pytaniach i odpowiedziach

Kryteria oceny ofert w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej

Przygotowanie do wersji elektronicznej: RASTER studio, 603 59 59 71